推進農村土地集約高效利用 加快農村產業發展 實現鄉村振興

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新聞發布時間:2019-01-29

鄉村振興戰略是黨的十九大提出的一項重大戰略,是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務。為深入貫徹落實習近平總書記“4·13”重要講話和中央12號文件精神,助推我市鄉村振興戰略實施,盡快實現農業強、農村美、農民富的目標,為三亞當好海南自貿區(港)建設的排頭兵打下堅實基礎。市政協在認真研究黨中央國務院、省委省政府和市委市政府有關文件的基礎上,將推進農村土地集約高效利用,加快農村產業發展,作為我市實施鄉村振興戰略的切入點,組織調研組開展了深入調研,形成了本調研報告。

一、三亞市農村土地基本情況

農村土地按用途分類可以分為農用地和農村集體建設用地兩大類。農用地是用于農業生產的土地,包括耕地、園地、林地、牧草地、畜禽飼養地、設施農業用地、農村道路、坑塘水面、其他農用地等;農村集體建設用地是村集體經濟組織進行各項非農業建設所使用的土地,包括宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。根據國家自然資源部下達的第二次土地調查2017年現狀變更成果數據,三亞市土地總面積為192150.71公頃,其中:農用地162628.5公頃,占全市土地總面積的84.64%;農村集體土地67724.3公頃,占全市土地總面積的35.25%;農村集體建設用地4766.66公頃,占全市土地總面積的2.48%但是,目前我市的農村土地,并未充分發揮其應有的效益。2017年我市農業生產總值為103.8億元,僅占全市生產總值的13.22%;農村人口人均可支配收入14570元,比城鎮人口人均可支配收入少19068元,與農業強、農村美、農民富的目標還有存在較大差距。因此,在我市土地資源緊張、各種用地需求矛盾突出的情況下,盡快盤活農村土地這一存量多、潛力大的資產,加快農村產業發展,不僅對實施鄉村振興戰略意義重大,而且能夠激發農村地區活力,使農業和農村成為我市經濟發展新的增長極,使農民持續穩定增收,為自貿區(港)建設打下更加堅實的基礎。

二、三亞市農村土地利用現狀和存在問題

近年來,三亞市委市政府按照黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署,完成了農村土地利用的一些基礎性工作,并積極探索農村土地的集約高效利用,取得了一定的成果。比如:基本完成了農村集體土地的確權工作,其中,完成了3.97萬戶、13013余公頃耕地的承包經營權登記工作,頒發證書39681宗;完成農村宅基地確權登記發證面積403.263公頃,發證22802宗;核發集體林權證面積6667公頃。通過整合農村土地,建設了龍海、龍江、青田等風情小鎮用于村民拆遷安置。引進華僑城集團等公司開發了中廖村等美麗鄉村項目和亞龍灣玫瑰谷、海棠灣水稻國家公園等農旅融合項目。但是,從現狀來看,我市農村土地的利用仍存在諸多問題:

(一)農用地利用率高、集約度低,沒有產生應有的效益。我市擁有獨特的自然資源和氣候條件,農用地利用率較高,基本上不存在撂荒的現象,但是農用地利用的主流仍是分散經營,農業生產組織化程度仍較低,農業產業化水平和機械化程度不高,離農業產業振興還有較大差距。存在的問題主要有幾個方面:一是農用地集約化經營機制不靈活。對農用地集約化經營缺乏明確的扶持政策,難以形成激勵機制,使從事非農產業的農民處于不穩定的就業狀態。這些農民仍然視土地為最后的退路,既不愿意經營土地,也不愿意轉包承包地,直接影響了土地資源的產出效益。有經濟實力的致富能人,面對農業比較效益低、自然風險大的現況,享受不到政策的扶持,也不會積極地投資搞產業規模經營。二是農用地經營權流轉不規范。我市尚未建立統一的農用地經營權流轉平臺,農用地多數由農民個人或村集體自發出租,出租的農用地多數沒有經過規范的民主程序,潛伏著很多矛盾。大部分農戶轉包、出租的程序不規范,定價只是口頭上承諾和協定,即使有書面合同,也是要素不全,條款不明確,權利義務不清楚,直接影響了土地承包關系的穩定。三是農民的生活保障不確定。隨著近年來三亞市城鄉經濟的快速發展,勞動力市場逐步由單純的體力型向專業型、技能型轉變,低素質的勞動者就業難度加大。土地流轉后的農民,由于文化素質和勞動技能偏低,就業難問題尤為突出。大部分農民從農業轉產后,主要從事體力勞動,還有部分農民存在著“高不成、低不就”的就業觀念障礙,加之政府的就業、養老、醫療等社會保障仍存在著城鄉差別,土地流轉后的失地農民生活風險凸現。四是農用地集約化經營規模不理想。目前農業收益比較低,面臨市場和自然雙重風險。三亞農用地租賃價格偏高,涉農企業融資較難,對政府支持的依賴性較大,而我市現有的農業企業經營規模一般都不大,因此對投資農業開發極為慎重,對土地集約化經營的帶動作用有限。其他有實力的企業或業主因政策限制,參與土地流轉、規模經營農業的意愿又不強。農用地集約化經營規模不理想,農業產業規模化、標準化程度較低,不利于農產品品牌的培育和推廣,不利于農產品附加值的提升,難以達到現代農業的要求。

(二)農村集體建設用地利用無序、集約度低,村民難以普遍享受土地紅利。隨著我市經濟社會快速發展和城鎮化進程加快,城市發展用地緊缺,農村土地的潛在價值不斷上升, 集體建設用地的資產性逐步顯現,農民對土地資產利益訴求也越來越強烈。現階段,部分集體建設用地因開發建設需要,實施土地征收后通過招拍掛依法進入市場,村民獲得了安置住房和數額較高的征地拆遷補償款。而大部分尚未進行開發利用的集體建設用地,在農民利益訴求與現有土地制度管控的矛盾下,村民自發采取租賃、非法轉讓、使用權入股、違章建房等多種手段對集體建設用地進行開發利用。這些開發利用方式的主體以村委會、村民小組和村民會為主,缺乏政策支持和政府引導,導致了土地無序開發,造成了違建筑屢禁不止、開發利用效益低下、失地農民長遠生計無法保障等問題。

    一是政策受限,開發無據。現行法律從土地審批權和用途管制兩方面嚴格控制了農村集體建設用地使用權的開發經營,雖然近年來政策有所松動,內地部分城市也已經試水集體建設用地開發利用,但目前集體建設用地開發利用仍處于以地方試點為主的探索階段,國家層面并未出臺具有普遍適用性的政策法規。與內地農村土地流轉工作相比,我市農村土地流轉工作嚴重滯后,在政策層面未有實質性的創新和突破,導致集體建設用地開發利用在具體操作層面進展緩慢。

二是規劃滯后,利用粗放。今年我市編制了《三亞市域鄉村建設規劃(2016-2030)》,但在此之前的很長一段時間,我市農村地區都缺乏有效的規劃,農村集體建設用地利用效率和層次普遍不高,浪費比較嚴重。農村居民點布局分散,建設無序,占地面積大,利用率低,農村人均建設用地遠超國家標準人均175平方米的上限。農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求等不明確。村民受傳統觀念影響,自行圈占土地較多,農村用地調劑難度大,導致無序對外擴張,農民想建到哪里,就占到哪里,村莊布局十分混亂。

三是拆遷困難,制約發展。2010年以來,三亞旅游房地產業發展迅猛,土地拆遷安置成本越來越高,且部分村民采取各種不法手段以謀取更多征地拆遷補償款,加大了拆遷難度;此外,大量熱錢涌入我市房地產業,但是進入交易市場的國有土地有限,導致大量不法商人與村民合作利用集體建設用地建設小產權商品房,這些違建沒有經過規劃,也沒有按程序報批,處處縫插針,數量多,質量差,不僅影響了城市容貌,也給拆遷造成了很大困難。

四是缺乏監督,權益受損。當前,在農村集體建設用地開發利用中缺乏保護農民權益的機制,是集體建設用地流轉中的突出問題,也是造成農民集體上訪頻發,影響農村社會穩定的重要因素。在農村集體土地產權主體不清晰的情況下,農村集體土地流轉的支配權主要集中在村委會。由于缺乏有效的監督管理機制,大多數集體建設用地流轉的去向、用途、收益、年限等事項,未按程序經村民大會或村民代表大會討論通過,農民的知情權、參與權、決策權得不到保障。土地開發利用收益由少數村干部支配的現象比較普遍,農民的權益難以得到保障。一部分農民在土地流轉后,既失去了土地,也找不到合適的工作,陷入失地、失業,也沒有社會保障的困境。

    五是管理缺位,開發無序。目前,由于市政府各部門對全市集體建設用地流轉沒有統一、規范的管理措施與辦法,農村集體建設用地開發利用處于自發和無序狀態。一是農村集體建設用地改革缺乏政策配套,集體建設項目用地審批難。二是目前全市集體建設用地的基礎數據比較缺乏,政府不能及時掌握集體建設用地使用的情況。三是對集體建設用地的流轉和使用缺乏嚴格的規劃管控。

三、國家層面對農村土地集約高效利用的新政策、新趨勢以及先進地區推進農村土地集約高效利用的經驗

(一)國家層面對農村土地集約高效利用的新政策、新趨勢。近年來,隨著城鎮化快速發展,農業現代化的需求,農村的矛盾逐漸顯現,國家也不斷在探索土地改革制度,完善各項政策,體現了國家層面支持農村土地有序流轉的新趨勢。比如:今年的中央1號文件,中共中央國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》,就深入推進農村土地制度改革做出了一系列重要部署,主要提出了四個方面的改革任務:一是落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策。明確第二輪土地承包到期以后再延長30年。二是全面完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作。三是進一步完善農村承包地“三權分置”制度。要在堅持落實集體土地所有權、穩定農戶土地承包權前提下,平等保護土地經營權。四是系統總結土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點經驗,逐步擴大試點,加快修改完善有關法律,加快形成可推廣可復制的經驗。中共中央、國務院《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》中提出,扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證,在海南全省統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點,建立不同權屬、不同用途建設用地合理比價調節機制和增值收益分配機制,統籌不同地區、擁有不同類型土地的農民收益。國土資源部、住房城鄉建設部《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》,明確了村鎮集體經濟組織可以自行開發運營,也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。海南省委、省政府也出臺了引導農村土地有序流轉,發展共享農莊和民宿產業等具體措施。

    (二)先進地區推進農村土地集約高效利用的經驗。調研組在成都、重慶等地考察時發現,各地推進農村土地集約高效利用的核心就是農村土地的流轉,農民通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓土地經營權或使用權,企業、專業大戶、合作社等,整合農用地發展農業規模經營、整理農村集體建設用地開發休閑旅游等產業、農民通過給企業打工轉型為產業工人。他們的許多經驗值得我們思考和借鑒。一是農村土地集約高效利用必須以政策為支撐農村土地流轉需要國家法律的規定,還要有政策層面的允許。在農村土地承包經營權流轉方面,2005年農業部頒布了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》,為農村土地承包經營權流轉提供了政策依據。近年來,全國各地在農村土地承包經營權流轉方面都已經有了比較成熟了經驗,已經形成了以市場主導、規范管理、統一運作的模式,效果明顯。但是農村集體建設用地流轉方面,除了個別試點地區探索嘗試以外,大部分地區不敢涉及或不愿涉及,其原因在于土地法律法規有限制導向但是各試點地區相繼出臺的關于農村集體建設用地使用權流轉的相關政策,仍我們探索開展農村集體建設用地流轉工作提供了借鑒二是農村土地集約高效利用必須以確權為基礎不管是實施農村土地承包經營權流轉,還是農村集體建設用地流轉,首先必須明確產權歸屬。通過實地考察,目前國內大部分地區的農民承包地、集體土地、宅基地等確權、登記、頒證工作在2011年左右就已基本完成,并且基本實現了信息化管理。由于土地產權清晰,不存在產權爭議問題,確保了土地承包經營權和建設用地流轉試點工作推進順利。三是農村土地集約高效利用必須以規劃前提。土地流轉必然涉及用途管制和開發強度等問題,因此也就離不開城鄉規劃和控規指標。比如:部分城市在農村土地經營權流轉時,要求投資的公司企業或種植大戶,按照當地農業產業發展規劃進行生產經營,確保產業發展的需要。部分城市在城鄉規劃方面超前考慮,將城鄉規劃的空間布局具體到每一個村和農民集中居住區,堅持土地依據規劃和按照程序有序流轉,在科學編制土地利用規劃、村鎮建設規劃、產業發展規劃等的基礎上,強化流轉的管理和服務,新增集體建設用地必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃,有序推進農用地和建設用地流轉。四是農村土地集約高效利用必須以流轉政策允許的范圍內,在確權的基礎上,規劃的支持下,按照依法、自愿、有償的原則,采取轉包、租賃、入股等形式,穩步推進農用地流轉和適度集中規模經營,促進現代農業發展和農民持續增收,逐步建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度。探索實行集體建設用地招拍掛。除了集體建設用地不能用于商品住房開發外,可按照土地用途管制,用于符合規劃的各種投資、建設、經營活動。建立農村集體建設用地流轉交易平臺,積極制定完善農村產權流轉交易的程序、規則、流程及相關辦法,保證有序流轉。

四、推進我市農村土地集約高效利用的建議

十九大關于鄉村振興新的20字要求,從產業興旺切入,以生活富裕結局,習總書記“4·13”講話和中央12號文件都對海南的鄉村振興提出了很具體的要求。農業強不強,農村美不美,農民富不富,決定我市能否在海南自貿區(港)建設中當好排頭兵,也決定我市建設世界級濱海旅游城市的成色。從我市農村土地現狀來看,農村產業要發展、農村面貌要改變、農民收入要增加,首先要解決農村土地集約利用的問題因此提出如下建議:

    (一)以規劃引領農村土地集約高效利用。今年年初公示的《三亞市域鄉村建設規劃(2016-2030)》中,在我市“多規合一”的總體框架內,將全市村莊分為山地林果型、山前種植型、濱海漁業型、鄉村旅游型、城市服務型五種功能類型,并對鄉村用地、基礎設施和公共服務設施、鄉村風貌、鄉村旅游、村莊整治等進行了系統規劃,改變了我市農村地區長期缺乏有效規劃的局面。建議以此項規劃為基礎,區分五種功能類型制定或修訂鄉村產業發展規劃,并建立完善的規劃動態調整機制,優先保障鄉村建設項目納入規劃,以此引領我市農村土地的集約高效利用。比如:對于山地林果型、山前種植型村莊,推動林權和土地承包經營權流轉,發展農業規模化經營;對于濱海漁業型、鄉村旅游型村莊,推動農村集體建設用地使用權流轉,發展旅游產業;對于城市服務型村莊,推動農村集體建設用地使用權流轉,建設運營集體租賃住房。

(二)爭取農村土地流轉的配套政策支持。與內地農村土地流轉工作相比,我市農村土地流轉工作顯得嚴重滯后,土地承包經營權流轉有關政策未完全利用好,農村集體建設用地流轉政策層面未有創新和突破。建議在政策層面有所創新,認真貫徹落實習近平總書記4·13”重要講話、中央12號文件和海南自貿區總體方案,用足用好黨中央、國務院給予海南的相關優惠政策,積極向省里爭取成為推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點城市,并爭取相應的配套政策支持。

    (三)抓緊推進農村土地確權頒證等工作。土地確權是農村土地集約高效利用的基礎性工作,權屬不明,流轉就無法進行,產權改革就成為空話套話。雖然目前我市農村土地承包經營登記確權、林地確權、宅基地確權等工作已經取得了階段性成果,但是與農村土地流轉的需求還存在較大差距,建議在扎實推進農村違法建筑整治的基礎上,統籌考慮農村土地確權工作,進一步做好農村的耕地、林地、宅基地確權工作,并擴大確權范圍,加快農村集體土地所有權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作,加快推進農村產權制度改革。

(四)盡快籌建農村土地流轉交易所。建議借鑒內地城市的先進經驗,在抓緊推進我市農村土地確權頒證工作的同時,盡快著手籌建農村土地流轉交易所,對農用地、農村集體建設用地的確權情況實行大數據管理,梳理好價格形成機制與收益分配機制,將農村集體用地流轉納入規范化管理的軌道,加強供需管理、價格管理,在此基礎上實現農村土地流轉從封閉到開放、從無序到有序。

(五)出臺優惠政策支持農業規模化經營。當前,農用地土地承包經營權流轉已經不存在政策障礙,各地也都形成了較成熟的經驗,推動農村土地向大戶、合作經濟組織和龍頭企業流轉集中,實行規模化生產、產業化經營已經勢在必行。建議我市出臺相關優惠政策,對規模化經營的基礎設施建設、金融信貸服務、市場營銷拓展、人才培養引進等方面給予扶持。在經營項目上以扶持熱帶高效農業和特色農業為先,引導和鼓勵農業龍頭企業、農民專業合作社、專業農戶參與規模化經營,支持他們開展農產品加工流通和社會化服務;在經營模式上以推行集中租賃和股份合作為主,引導和鼓勵農民通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓土地經營權。

(六)有序流轉集體建設用地發展農村新業態。在現有政策下,農村集體建設用地是發展休閑農業和鄉村旅游項目的重要用地形式,其中,集體經營性建設用地的利用,在全國僅有33個試點地區可以直接入市。宅基地是農村集體建設用地的大頭,也是農村文旅產業發展的新空間;對宅基地的盤活和利用,國家層面給出了指引,即探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,放活宅基地和農民房屋使用權。結合三亞實際,建議積極爭取政策支持,探索通過四種形式集約高效利用好農村集體建設用地。一是探索農村集體建設用地整體流轉,打造綜合性鄉村旅游項目。對定位為濱海漁業型、鄉村旅游型村莊,可以由市政府相關職能部門聘請專業評估機構對其農村土地的價值進行科學評估,再面向全國進行招標,引進有實力的企業對整村集體建設用地進行整合,開發綜合性鄉村旅游項目,村集體或村民以土地入股。同時,村民可以轉型為服務人員,獲得薪酬。這樣不僅能夠改善村容村貌、發展農村產業,村民也能通過分紅+薪酬實現增收。二是探索利用集體土地建設租賃住房。為增加租賃住房供應,緩解住房供應需求矛盾,國家在包括北京、上海、佛山等城市在內的13個地區開展利用集體土地建設租賃住房的試點。建議積極爭取參照試點地區的政策,對定位為城市服務型的農村,特別是被征遷土地較多的農村,可以支持和引導村鎮集體經濟組織通過自行開發運營或者聯營、入股等方式,建設運營集體租賃住房。三是積極發展共享農莊。共享農莊提倡因地制宜,在統一規劃下小規模、創新性發展農莊經濟,避免了過度城鎮化對農業生產環境的侵害。建議用足用好我省現有的支持共享農莊建設的政策,在定位為山地林果型、山前種植型的農村,積極發展共享農莊,在宅基地所有權不變的前提下,將農村閑置住房進行個性化改造,并根據需求改造為市民田園生活、度假養生、文化創意產業等多種模式,通過互聯網、物聯網技術平臺,與城市租賃住房需求對接,政府、集體經濟組織、農戶以及城市消費者實現“四贏”。四是大力發展鄉村民宿。我國宅基地是集體所有,且“一戶一宅”,在宅基地使用權放活的背景下,整合部分相鄰農戶的宅基地,可開發為小型的民宿集群。建議用足用好我省支持民宿產業發展的有關政策,在景區周邊的農村,引導村民將閑置農房、宅基地等集體資產集中到企業、村集體或合作社手中,后者引入社會資本進行民宿項目的開發。這樣不僅可以盤活鄉村存量傳統民居,吸引游客住宿,還可以吸引候鳥老人到鄉村養老,帶動鄉村旅游的常年運行,緩解鄉村旅游的季節落差,農民也可以獲得租金、薪酬、分紅三重收入。

(七)農村土地流轉要充分保障農民權益。農村土地流轉的主體是農民,保護好農民的權益不受損害是流轉的前提,是推進流轉工作的核心。因此,為了土地流轉工作的順利進行,確保社會和諧穩定,在土地流轉工作推進過程中要充分保障農民權益。一是要出臺保障土地流轉后農民權益的相關政策,建立完備社會保障體系,確保流轉土地后農民生活標準不降低。二是要嚴格按照有關法律和文件規定,尊重農民意愿,確認農民在土地流轉過程中的主體地位,確保流轉收益歸農民所有。三是要加大宣傳力度,規范農村土地流轉行為市場,幫助農民群眾依法行使土地流轉權,妥善解決流轉過程中出現的各種糾紛。

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